Sichtbar bleiben: Public Value Rundfunk für die digitale Welt

Immer neue Streaming-Dienste und Abspielgeräte machen heute eine nie dagewesene Fülle an Rundfunkinhalten verfügbar. Dass einzelne Anbieter es unter Umstände schwieriger haben könnten, von ihren Zuschauern und Hörern entdeckt zu werden, liegt auf der Hand. Europäische Medienregulierer stellen sich daher die Frage, wie Angebote, die in besonderem Maß zur Meinungsbildung und Angebotsvielfalt beitragen, also von „public value“ sind, weiterhin von ihrem Publikum gefunden und genutzt werden können. Wie solche Angebote – und zwar sowohl klassische Rundfunkprogramme als auch digitale On-Demand-Dienste – in Zukunft sichtbar bleiben, beschäftigt auch die britische Medienaufsichtsbehörde Ofcom¹.

Maria Donde, Head of International Content Policy (Ofcom)

Seit ihrer Gründung im Jahr 2003 ist es Aufgabe von Ofcom, die Sichtbarkeit von Angeboten, die als Public Service Broadcasting (PSB)² gelten, zu sichern. Ähnlich wie die deutschen öffentlich-rechtlichen Programme sind die PSB-Kanäle im Vereinigten Königreich für alle Bürgerinnen und Bürger kostenlos verfügbar. Das britische PSB ist ein „gemischtes Ökosystem“ mit mehreren Anbietern. BBC, S4C, ITV (bzw. STV in Schottland), Channel 4 und Channel 5 finanzieren sich dabei aus verschiedenen Quellen und haben unterschiedliche Besitzerstrukturen. Der öffentliche Auftrag an diesen Rundfunkanbietern ist gesetzlich festgeschrieben. Es ist die kollektive Verantwortung aller BBC-Kanäle sowie der Hauptkanäle der anderen vier Anbieter, diesen zu erfüllen. Die Sender haben aber auch ihre eigenen individuellen Auflagen, die in der Gesetzgebung oder in der BBC Royal Charter³ festgelegt sind.

Mit der Einführung des digitalen terrestrischen Fernsehens beschloss der britische Gesetzgeber, dass die PSB-Kanäle auch in dieser Umgebung angemessen sichtbar bleiben sollen. Denn die Bürgerinnen und Bürger sollten sie weiterhin ungehindert finden und nutzen können. Über Jahre hinweg bedeutete dies, dass die wichtigsten PSB-Kanäle ganz oben im elektronischen Programmführer EPG platziert sein mussten. Ofcom als "Hüter des EPG" kam die Aufgabe zu, die Sichtbarkeit, Erreichbarkeit und den diskriminierungsfreien Eintrag in die EPG-Liste für Rundfunkanbieter sicherzustellen. Das bedeutete, die EPG-Liste auf dem neuesten Stand zu halten und Maßnahmen zu ergreifen, sollten die wichtigsten PSB-Sender ihre Spitzenplätze verlieren. Tatsächlich bestand aber nie Handlungsbedarf. Die PSB-Sender waren so populär, dass für die Plattformen kein Grund bestand, diese auf der Liste nach unten zu verschieben.

Heute sehen die Zuschauer ihr Fernsehen zunehmend zeitversetzt und „on demand“. Der Markt wird immer umkämpfter, etablierte Dienste wie Netflix und Amazon Prime bauen ihre Reichweite aus, neue Anbieter wie Disney + starten in Europa. Denken wir daran, wie wir heute auf Inhalte zugreifen, erscheint die Idee einer einfachen Liste von Kanälen nicht mehr zeitgemäß. Denn Apps, Kacheln und Empfehlungen auf Smart TVs, Tablets und Telefonen spielen eine zunehmende Rolle. Die Sichtbarkeit von diesen On-Demand-Diensten wird nicht von der EPG beeinflusst.

Wenig überraschend werden Stimmen laut, die eine Anpassung der Sichtbarkeitsregeln fordern – hauptsächlich von Seiten der PSB-Anbieter selbst. Denn nur, wenn Sender und Publikum zueinander finden, kann ein Public Service Angebot seinen gesellschaftlichen Mehrwert entfalten, nämlich: Zugang zu qualitativ hochwertigem Fernsehen, welches den gesellschaftlichen Austausch im Vereinigten Königreich unterstützt, die Integration fördert und die britische Gesellschaft „informiert und erzieht“ – gemäß dem Auftrag, den der erste BBC-Direktor John Reith formulierte. Das PSB-Angebot soll insbesondere Programmarten und -genres enthalten, die nur ungenügend vom Markt produziert werden.

Wie stellen wir Auffindbarkeit in der digitalen Welt sicher?

Die Schaffung neuer Regeln wirft schwierige Fragen auf. Diese hat Ofcom seit 2018 im Austausch mit Interessensvertretern aus Industrie und Zivilgesellschaft sowie in Beratungen mit Regulierungs- und Wirtschaftsexperten untersucht. Wir wollten wissen, ob die Annahmen der Sender, die ihre langfristige Zukunft durch den sich verändernden Markt gefährdet sehen und um ihre Sichtbarkeit fürchten, zutreffend sind.

Wir wollten außerdem herausfinden, wo die PSB-Inhalte sichtbar gemacht werden sollten (d.h. für wen die Regeln gelten sollten), welche Inhalte als Public Service Broadcasting gelten sollten – vor allem, wenn Inhalte auch losgelöst von einzelnen Rundfunkkanälen betrachtet werden – und wie die Hervorhebung gewährleistet werden könnte. Diese Fragen bildeten die Grundlage unserer Konsultation in 2018 sowie der anschließenden Empfehlungen, die wir im Juli 2019 abgegeben haben.

In Anbetracht der Veränderung vom Rundfunkmarkt, aber auch vom Nutzungsverhalten kamen wir zu dem Schluss, dass die uns zur Verfügung stehenden Regeln eine Auffindbarkeit der PSB-Anbieter nicht mehr sicherstellen. Zwar sind die On-Demand-Dienste der Anbieter derzeit auf den meisten Fernsehplattformen gut sichtbar, doch ist dies rechtlich nicht garantiert. Ihre Sichtbarkeit könnte sich verringern, wenn neue Dienste eingeführt werden oder sich kommerzielle Anreize ändern würden. Eine neue Gesetzgebung ist folglich notwendig, um die Anbieter dabei zu unterstützen, die vom britischen Parlament festgelegten gesellschaftlichen Aufgaben zu erfüllen. Wir gaben daher folgende Empfehlungen für die neue Gesetzgebung:

Wo sollen die neuen Sichtbarkeitsregeln gelten?

Die Zuschauer können PSB-Angebote auf einer Vielzahl von Geräten sowie innerhalb unterschiedlichster On-Demand-Dienste und Video-Sharing-Plattformen nutzen. Es ist daher wichtig, dass der neue Rahmen ein Verfahren enthält, um TV-Plattformen und -Dienste zu bestimmen, für welche die neuen Sichtbarkeitsregeln gelten. Dieses Verfahren soll die tatsächliche Nutzung der Zuschauer und Innovationen kontinuierlich und in angemessener Weise berücksichtigen.

Das bedeutet, dass man sich auf Benutzeroberflächen konzentrieren muss, die Fernsehdienste für eine erhebliche Anzahl von Menschen bereitstellen, wie internetfähige Fernsehgeräte (Smart-TVs), Streaming-Sticks und sonstige Medienplattformen (z.B. erreichbar über eine Set-Top Box). Hier ein Beispiel:

Was soll sichtbar gemacht werden?

Die On-Demand-Dienste der Sender – wie ITV Hub oder All 4 Player – enthalten verschiedene Inhalte aus dem Gesamtprogramm, nicht alle davon haben PSB-Status.⁴ Die Entscheidung darüber, welche Inhalte prominent sichtbar und leicht auffindbar sind, sollte daher auf der Grundlage von Kriterien getroffen werden, die sicherstellen, dass der Dienst ein angemessenes Angebot an qualitativ hochwertigen, eigenproduzierten Inhalten liefert, die den Public Service Auftrag erfüllen.

Wir empfahlen, dass die neuen Kriterien spezifische Anforderungen für bestimmte Genres enthalten könnten, beispielsweise Inhalte für Kinder, Informationssendungen und Dokumentationen sowie Inhalte, die speziell für britische Zuschauer erstellt werden. Diese Kriterien sollten geändert und aktualisiert werden, wenn sich der Geschmack und die Bedürfnisse der Zuschauer ändern.

Außerdem empfahlen wir, dass der neue rechtliche Rahmen ausschließlich die Sichtbarkeit von PSB-Inhalten schützen sollte, die kostenlos zur Verfügung gestellt werden. Das bedeutet, dass die Auffindbarkeit von kostenpflichtigen Diensten nicht garantiert wird. Da die Anbieter jedoch stets neue Wege entwickeln, um die Zuschauer zu erreichen, wie z.B. bezahlte On-Demand-Dienste wie BritBox, soll Ofcom prüfen können, ob künftig ein breiteres Spektrum von Diensten geschützt werden soll.

Wie soll Sichtbarkeit hergestellt werden?

Das Gesetz soll grundlegende Anforderungen an die Umsetzung der Sichtbarkeit aufstellen, jedoch auch flexibel genug sein, um auch bei Weiterentwicklungen von Technologie und Zuschauerinteresse seine Gültigkeit zu behalten. Es sollte die Aufgabe der Regulierungsbehörde sein, Anhaltspunkte zu erarbeiten und prinzipienbasierte Regeln dafür aufzustellen, wie dies in der Praxis umgesetzt werden soll. Unsere Empfehlungen enthielten Beispiele für solche Regeln, welche die Besonderheiten der neuen Geräte und Plattformen berücksichtigen – insbesondere die verfügbaren Such- und Empfehlungssysteme.

Neben einer Auswahl von On-Demand-Playern enthalten Smart-TVs sowie die Startseiten von TV-Diensten auch Programmempfehlungen und bieten eine immer ausgefeiltere Text- und Sprachsuche. Wir sind der Meinung, dass Zuschauer auch in dieser Umgebung ein breites Spektrum an PSB-Inhalten finden können sollten. Dazu sollten sowohl die PSB-Player als auch eine angemessene Auswahl an PSB-Inhalten von diesen Startseiten leicht auffindbar und einfach zugänglich sein. Das gilt auch für die Auswahl über relevante Empfehlungslisten und Suchergebnisse.

Beispielsweise würden wir erwarten, dass bei einer Auswahl von empfohlenen Sendungen auch relevante PSB-Programme enthalten sein sollten. Auch hier ein Beispiel (Bild):

Nächste Schritte

Uns erreichten viele Kommentare zu unseren im Juli 2019 veröffentlichten Empfehlungen. Nicht alle Befragten befürworteten eine Ausweitung der Regulierung über EPGs hinaus. Wir sind jedoch der Meinung, dass Regulierung ein wichtiges Instrument zur Unterstützung von Public Service Angeboten bleibt. Der Rahmen sollte angepasst werden, um den Veränderungen in der Medienlandschaft Rechnung zu tragen. Deshalb sprechen wir derzeit mit der britischen Regierung und mit Vertretern der Industrie über unsere Empfehlungen.

Darüber hinaus überlegen wir, welche anderen Instrumente wir haben, um sicherzustellen, dass Zuschauer weiterhin eine vielfältige Auswahl haben, hochwertige britische Inhalte leicht finden können und Zugang zu zuverlässigen und vertrauenswürdigen Informationen erhalten. Ebenfalls im Juli 2019 starteten wir daher das Format „Small Screen: Big Debate“. Die landesweiten Diskussionsrunden sollen Industrie, Regierung und Zivilgesellschaft zusammenbringen, um die Leistungs- und Zukunftsfähigkeit des derzeitigen Public Service Systems zu erörtern. Die Auffindbarkeit von PSB-Angeboten wird dabei sicherlich eine wichtige Rolle spielen. Die aktuelle Corona-Krise in Europa wird natürlich unsere Pläne beeinflussen, aber im Jahr 2020 wird Ofcom die Diskussionen ausweiten. Wir hoffen, weitere Analysen und Vorschläge zur Zukunft des PSB-Systems entwickeln zu können, sobald es die Umstände erlauben.

[1] Office of Communication (Ofcom) ist die unabhängige Regulierungsbehörde für die britischen Kommunikationsdienste, die im Vereinten Königreich genutzt werden. Dazu zählen Breitband-, Festnetztelefon- und Mobilfunkdienste, sowie TV und Radio, aber auch der Universalpostdienst Royal Mail.

[2] Public Service Broadcasting (PSB) bezeichnet in Großbritannien das Programm derjenigen Anbieter — öffentlich-rechtliche wie private —, die bestimmte inhaltliche Anforderungen umsetzen müssen. In der deutschen Diskussion wird der Begriff Public Value für Angebote benutzt, die einen besonderen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt leisten. Öffentlich-rechtliche Anbieter haben dabei einen expliziten öffentlichen Auftrag zu erfüllen, während private Programme ergänzend zur Meinungsvielfalt beitragen.

[3] Die BBC Royal Charter legt die öffentlichen Ziele der BBC fest und bestimmt, wie die BBC organisiert ist, einschließlich der Rolle und Zusammensetzung des BBC-Vorstands.

[4] Das gilt umso mehr, da die Anbieter S4C, ITV (bzw. STV in Schottland), Channel 4 und Channel 5 jeweils nur einen Sender mit Public Service Auftrag anbieten.